控告申诉检察部门是检察机关对外的窗口,是联系群众的桥梁和纽带。民心是最大政治,民力是最强力量。信访工作是送上门来的群众工作,“把心贴近人民”是信访工作实现人民价值取向的本质要求。“以人民为中心”是信访工作的核心理念,“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”是信访工作的价值导向。 随着市场经济的深入发展,社会利益格局的逐步调整,一些新情况、新问题和新矛盾不断呈现,检察机关把握信访工作特点,剖析其原因,检察机关通过主动适应社会主要矛盾历史性变化,做好控告申诉检察工作,着力解决人民群众关心的司法公正问题,维护社会公平正义具有重要意义。笔者结合本地实际,谈点看法。
一、当前初信初访特点
一是从信访的内容看,类型越来越多。主要表现有房屋界畔纠纷、民间借贷经济纠纷、农民工讨薪等问题,企业改制运作部规范导致生活待遇,养老统筹、医疗保险等问题;城乡建设拆迁和重点工程建设中的问题。从信访内容分析,虽然民生问题占相当比例,但不属检察机关管辖的信访大量涌入,呈上升趋势。
二是从上访形式看,群体行为有所扩大。群众联名来信来访增多,签名人数增加;群众集体上访居高不下,规模不断扩大。
三是从上访行为看,负面影响增大。通过过激行为缠访、闹访、要挟等方式的越来越多,围堵办公楼、拦截车辆、谩骂接访人员、大横幅举标语,不少上访群众认为闹得越凶、越激烈、问题越容易得到解决,严重影响机关办公秩序,造成负面影响较大。
四是从上访时机看,择机上访增多。部分上访群众抱着试试看、碰运气的念头,选择在重大政治活动、重要节目、重要会议之时,搞突击上访,特别是越级上访、群体上访。
五是从上访价值看,成案率较低。有查内容、初核价值和成案可能的比例不到5%,大部分举报信访是道听途说、捕风捉影、泛泛而谈,无事实内容和法律依据,缺乏初核价值。
六是从信访人员看,部分法制观念淡薄。有的上访群众存在“不闹不解决、小闹小解决、大闹好解决”、“信访不信法”等错误观念,有的上访群众文化水平低,法律知识匮乏,容易进入法律误区;有的对法律一知半解,似懂非懂,片面强调自身利益,混淆是非,对应承担的责任和义务视而不见。
二、当前初访存在问题的原因
(一)执法方式的原因。一是执法不规范,引发信访。由于部分执法人员业务不精,依法观念淡薄,导致执法程序不规范,造成当事人不满。二是责任心不强,引发信访。有的办案人员大局意识不强,单纯就案办案,机械办案,不考虑案件法律效果与社会效果的关系,不注意方式方法,不注意释法析理,致使当事人不服讨说法;有的办案人员工作不细致,造成案件有瑕疵,被当事人抓住不放,上访不止。三是有错不纠,引发信访。有的案件明知处理不当,但怕揭短亮丑,怕影响形象,掩盖问题,有错不纠,也没有采取正确的补救措施,也没有追究办案人员的责任,致使案件当事人在申诉无果的情况下,选择上访。四是对初信初访不重视,引发上访。有的对初访人员重视程度不够,对当事人反映的问题敷衍搪塞、置若罔闻;有的不作细致解释;有的为避免麻烦,压制问题,最终引发越级上访、重复上访。
(二)信访方面的原因。一是法制观念不强。一些群众对法律法规理解不深不透,导致不能依法规范自己的行为,遇事不能冷静处置,有的甚至把司法机关的法定程序误解为不尽职责,拖案不办,导致更多地选择上访作为解决问题的对策。有的案件由于证据等原因,办案查明的事实与客观事实或多或少存在差异,而司法机关只能依据查明的法律事实作出处理,以致造成当事人内心不服,无端猜疑承办人与另一方当事人有关系而上访讨说法。二是对法律的权威性、公正性产生怀疑。有的认为通过法律解决问题,不如通过上访找领导解决,通过这种权利解决问题的想法许多信访者的思想都存在。正由于许多信访群众不相信法律的公正性,导致不通过法律手段来解决问题,而是通过上访。三是法律服务人员的错误引导。有的诉讼代理人为了自己利益,向当事人乱表态,为得到更多的代理费用,不按法律规定指导当事人故意提高诉讼费用或提出其他不合理要求,当官司输了时,不是依法引导,而是将责任推向司法机关。另外,也有少数国家工作人员在背后怂恿自己的亲戚朋友采取闹访的方式来解决问题的现象。四是也有极少数信访群众利用地方政府“花钱买稳定”的想法,遇事时采取上访来谋取不当利益,再加上为了稳定,有关部门处理信访时或多或少满足了少数人不合理的要求,“花钱买稳定”的做法在客观上也促进了当事人上访。
(三)机制方面的原因。一是解决信访机制不完善。我国法律法规对信访案件的处理没有严格的程序规范和处理标准,对于同一个信访件,上级机关可以反复批转下级机关处理,下级机关反复回复、解答,信访人就同一案件可以无休止信访。由于信访条例立法权限所限,未能对无理缠访、闹访的有制裁措施和手段,使接访部门对无理缠访、闹访的束手无策。二是考核机制不完善。硬性规定“零上访”作为主要指标进行考核,容易滋生出拦访、截访等不正常现象,有的为求得一时一事的解决,不惜“花钱买平安”。另外,处理信访问题责任不清,没有时效限制,往往信访人反映的问题一级一级往下批,部门之间互相转、互相推,造成信访问题办理效率低。三是首办责任制过度依赖各部门之间的协调配合,如何相互配合和制约,处理结果如何答复等问题没有细化和明确,造成现实操作性不强,工作过程容易出现脱节。
三、做好涉检初信初访的建议
(一)创新信访工作理念。一是要树立以人为本的理念。涉检信访大多为弱势群体,涉及的都是群体切身利益,我们要坚持以人为本,重点解决这部分人的问题。二是要树立法制的理念。怀着深厚的感情是做好信访工作最起码的要求,但感情不能代替法律,法律作为硬规则约束,是绝对不能突破的最后底线。在处理涉检信访问题,最基本的前提就是依法解决。三是要树立综治的理念。法律不是万能的,用法律解决一切问题也不客观。应此,必须在依法的前提下,充分考虑信访人的特殊情况,因案施策,具体问题具体解决,综合运用行政的、法律的、还有心理的、教育的等多种手段,合法合情合理地解决问题。
(二)畅通涉检信访渠道。一是要及时审查受理初信初访,畅通12309举报电话平台、网上信访、来信、来访四位一体的群众诉求表达渠道。二是进一步深化带案下访,联合接访,检察长接待等便利群众的工作机制。三是扎实推进视频接访工作,方便群众表达诉求。
(三)建立风险评估预警机制。坚持定期对矛盾纠纷进行排查,取得信访工作的主动权。建立“社区工作站”、“探访寻访”等工作制度,积极与当地党委、政府、人大座谈,了解社会治安形势和涉检信访问题,研究解决方案。对排查出的可能造成突发事件的苗头,认真分析研究解决途径和办法,防止矛盾激化和扩大。对重大群体性上访事件做到早发现、早报告、早介入,有针对性地采取措施及早妥善处理。在重大的节日、重要会议期间,制定预案,周密安排,把群体性事件化解在萌芽状态。
(四)完善落实信访责任追究制。把信访工作列入总体工作部署,确立领导、部门和干警的息诉维稳责任,做到制度到人,责任到人,考核到人,形式人人关心涉检信访工作的格局。克服处理上访仅靠控申部门的弊端。强化信访工作责任追究,对因工作效能低、失职、渎职引发群众越级上访、越省进京上访或异常上访,造成恶劣影响的,追究相关责任人的责任
(五)建立缠访闹访的处理机制。一是加大说服教育力度。有一些信访人员法律政策低,认为自己上访有理,导致无理缠访,甚至无理取闹,对这类信访案件承办人要对有关问题予以解答说理,进行耐心地说服教育,使信访人认识到上访的“无理性”,提高信访案件办理的公信力。二是建立公开听证、公开答询制度。对上访人无理取闹、缠访的案件,应邀请人大代表、政协委员、律师和当事人以及其近亲属参加公开听证和答辩,依靠社会力量和群众舆论做好矛盾纠纷工作,达到息访息诉的效果。三是加强信访立法工作,规范上访行为。将信访纳入法制化、规范化轨道,使确有冤屈的群众有处伸冤,对以上访为借口缠访闹访的,或非法冲击国家机关,聚众扰乱社会秩序的,根据有关法律法规,予以必要的行政和刑事处罚,彻底打消少数人“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的不良心态,从而杜绝无理缠访闹访的发生。
(山阳县人民检察院 李宗叶)
