关于构建行政公诉制度的初步设想
(陕西省山阳县人民检察院 韩林)
一、建立行政公诉制度的必要性
所谓“行政公诉”,是指检察机关在履行法律监督职责过程中,认为行政机关的行政行为违反了有关法律规定,侵害了公民、法人和其他社会组织的合法权益,危害了国家和社会公共利益,依照行政诉讼程序向法院提起诉讼,要求法院进行审理并作出裁判的活动。为什么要在已有行政相对人“起诉权”的基础上,创设检察机关“行政公诉权”?笔者认为其必要性有以下几点:
(一)增强司法权对行政权监督和制约的需要。世界各国权力运作的现实及发展趋势是:行政权十分强大且还在不断地膨胀,司法权却日渐相对削弱。在我国,检察机关与法院同属司法机关,有共同制裁违法行为、维护公益和私益、实现社会公正的职能。随着行政权力的膨胀,行政纠纷的纷繁复杂,单靠法院对行政权力加以监督和制约已有力不从心之虞,特别是有些行政案件由于种种原因不能顺利、正常地进入诉讼程序,法院又受“不告不理”“诉审分离”原则的制约,不能依职权主动追究,审判权对行政权的制约、监督就因起诉受阻大打折扣。因此赋予检察机关“行政公诉权”,并以法律监督者的身份配合法院审查、监督行政违法行为,就加大了对行政违法行为的监督力度,增强了司法权对行政权的监督和制约。
(二)维护现代化法治和社会公共利益的需要。“行政公诉”作为一种特定的诉讼职能,通过司法程序来解决行政争议问题,对于保障国家行政权力沿着法治的轨道运行,维护国家和社会整体利益,具有十分重要的意义和作用。通常,国家利益、社会公共利益和不特定多数公民的利益具有一致性。
(三)实现行政诉讼宗旨的需要。行政诉讼法实施以来,行政案件普遍较少,而向法院申请行政强制执行案件却大幅度增长。可以说,行政诉讼法预设的保护行政相对人合法权益的法律功能未充分发挥,相反却向保障行政效率转变,司法权变成了强化行政权的工具,与行政诉讼的宗旨背道而驰。建立检察机关“行政公诉权”制度,使很多违法行政行为并不因无人提出控告而逃避司法审查,并且检察机关可以配合法院同步开展受理、审理、执行等工作,这样就有利于解决行政诉讼法实施中存在的问题,保障行政诉讼宗旨最终实现。
二、建立行政公诉制度的可行性
(一)刑事公诉、民事公诉两项制度的开展为行政公诉奠定了制度基础。现行《刑事诉讼法》已有条件地赋予了检察机关民事公诉权。修改前后的我国《刑事诉讼法》都明确规定,“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院再提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。”提起附带民事诉讼从性质上看就是提起民事诉讼。这一规定,可以认为法律赋予了检察机关作为国家和公共利益的代表以民事公诉权。只不过履行这一权利的前提条件是有犯罪发生,而且给国家、集体财产造成损失。行政公诉具有的公益性为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了制度的事实前提。
(二)检察机关民事法律监督实践为行政公诉积累了实践经验。检察机关民事抗诉制度自1987年下半年实行,至今已有22年。提出抗诉的人民检察院理所当然是再审程序中的公诉人,承担举证责任。实际上,就操作层面上而言,检察机关抗诉引起再审程序,而起诉引起“原审程序”,提出抗诉在再审程序中宣读抗诉书与提起诉讼在“原审程序”中宣读起诉书是一样的,参加再审支持抗诉并监督人民法院的审判活动是否合法与参加原审支持起诉并监督人民法院的审判活动是否合法也有相同之处。在举证、是否决定上诉(抗诉)等方面的权利义务也有相同之处。可见民事抗诉工作的开展,为行政公诉工作的开展奠定了一定的实践基础。
(三)检察理论的研究成果为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了理论指导。法学界开始研究行政公益诉讼已有近20年的时间,研究的范围涉及行政公益诉讼以及诉讼的范围、方式、程序的运作、诉讼费用的负担等许多领域,而且还注重了国外检察监督和公益诉讼的研究成果的介绍和研究。
(四)《行政诉讼法》为建立检察机关提起行政公诉的制度提供了法律基础。《行政诉讼法》第1条确立的立法目的是:保护公民、法人和其他组织的合法权益;维护和监督行政机关依法行使职权。行政公诉就是涉及公共利益的行政诉讼,是与实现保护公民、法人和其他组织的合法权益监督行政机关依法行使职权的立法目的相一致的。《行政诉讼法》第10条确立的行政诉讼基本原则之一是人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。
三、构建行政公诉制度初步设想
(一)检察机关提起行政诉讼需遵循的原则
1.坚持依法监督原则。2.坚持保护公益原则。3.坚持节制原则。4.坚持自始至终参加诉讼的原则。
(二)检察机关提起行政诉讼的受案范围
“行政公诉”的受案范围要严格把握,主要包括以下几种案件: 1.行政机关具体行政行为违法,并侵害国家、社会公共利益,没有具体行政相对人的。比如,政府实施的对某极具代表意义和文化价值的古建筑的拆除。又如,政府对某森林的破坏性采伐,严重影响、危及当地的生态环境等。在这种情况下,由于缺乏必要的起诉人而无法启动行政诉讼,从而导致国家、社会的公共利益遭受损害而无有效的救济途径,因此,有必要将其纳入行政公诉的范围。
2.行政的具体行政行为,违法侵害国家和社会公共利益,但该具体行政行为有利于行政相对人,相对人不愿意起诉的。对具体行政行为的诉讼往往由行政行为的相对人提起,但当相对人违法受益时,这时的相对人肯定不会起诉,因此出现了尽管行政行为违法却因为没有适格的原告而免除司法审查,如造成重大环境污染等损害公共利益,负有监管职责的行政机关只给予较轻处罚的;行政主体对不符合法定条件的人颁发证照、给予行政许可或行政奖励;以及实际生活中时有的国有资产流失或被贱价拍卖等。这些行政行为不损害相对人的利益,损害的是公共利益。对这类行为纳入受案范围,设定公诉机关代表公共利益起诉是必要的。
3.行政机关依职权行政行为中不作为损害公共利益。不作为是指行政主体在法定条件下有作出某一行政行为的义务而没有作出。依职权行政行为是指不依当事人的申请,而是由于行政主体基于职权而得直接作出的行政行为。《行政诉讼法》第11条第一款第(四)项规定中请行政机关颁发许可证照不予答复的,同款第(五)项规定,申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关不予答复的都可以起诉;而最高法院1999年11月24日关于执行行政诉讼法的解释第22条也规定当事人对复议机关不作出复议决定的不作为不服的也可以起诉。这三类不作为都是基于依申请行政作为而产生的。依申请行政行为是指行政主体不得主动作出而只能基于当事人的申请才能作出的行政行为,并与依职权行政行为共同构成行政行为的体系。如上所述,目前的立法只规定了依申请行政行为的不作为的司法审查,却没有规定依职权行政行为的司法审查,这不利于规范行政主体。
(三)检察机关提起行政诉讼的特殊规则
“行政公诉”除了遵循行政诉讼法的相关规则外,由于其特殊性,还应有一些特殊的规定:
1.诉前程序。由于行政公诉人不同于行政相对人,因而在公诉案件中,不适用申请行政复议的诉前程序。但为了节约诉讼成本,提高诉讼效率,应当设立由行政公诉人以书面形式要求行政机关纠正其违法行政行为的诉前程序。行政机关是不作为或拒绝纠正的,经过一定期限(参照行政复议法应以15天为宜),可提起行政公诉。
2.举证责任。在行政公诉中,关于举证责任,实行谁主张谁举证的原则。现行行政诉讼法规定是由被告(行政机关)对具体行政行为的合法性和合理性承担举证责任。这是正确合理的。因为行政自诉中,原告是公民法人,是单个的行政相对人,举证能力弱。故规定被告承担举证责任,但行政公诉则有所不同,提起诉讼的是检察机关,其在能力、水平、经济实力、社会关系、技术等方面基本上与行政主体保持平等的地位,实力相当,完全具备相应的举证能力。因此,行政公诉案件应实行谁主张谁举证的原则,以示公平
3.诉讼费用。我国现行法律规定,诉讼费用一般由败诉方承担,但在实际操作中,由原告先预付。然而在公诉案件中,对公益性案件,一般牵涉面较大,如果按照现行行政诉讼法收费诉讼费用巨大。比如,在环境污染等案件中,涉及高科技知识和方式的综合运用,所需费用恐怕作为公诉机关也难以承受,而且在某些行政案件中,由行政机关违法行政行为造成的行政公益侵害比个别的犯罪对社会的危害更严重。因此,行政公诉的作用并不亚于刑事公诉。据此,笔者认为行政公诉应借鉴刑事公诉制度的规定免除诉讼费用。而对于诉讼所必需的技术鉴定费,应列人财政预算。
