浅论检察简易公开听证
山阳县人民检察院 周京
2021年4月,最高人民检察院印发《关于探索“常态化开展公开听证促进信访矛盾化解”工作的提示》、《关于探索“常态化开展公开听证促进信访矛盾化解”工作机制的方案》在控告申诉检察业务中推行简易公开听证程序。随着检察机关采用简易公开听证程序审查控告申诉案件,简易公开听证程序在促进司法民主、提升案件质效、协助释法说理、化解矛盾纠纷等方面取得了一定成效,但实践中,在听证案件种类、发挥听证员作用、听证结论监督等方面出现了一些问题,影响简易公开听证程序作用的发挥。本文对检察机关简易公开听证工作中存在的问题进行分析,提出完善工作的几点思考建议,以期为推动解决检察机关简易公开听证工作中的问题提供思路借鉴。
一、简易公开听证实践中存在的问题
(一)部分案件听证流于形式
最高检《人民检察院办理控告申诉案件简易公开听证工作规定》(下称《简易公开听证工作规定》)印发前,简易公开听证适用案件标准不明确,检察官自由裁量权过大。案情复杂的案件,召开简易公开听证,需要检察官做大量的准备工作,占用更多的时间。因此实践中出现对一些没有争议或当事人已经接受处理结果的案件召开简易公开听证的情况,使得简易公开听证流于形式,没有发挥应有的效果。如对符合受理条件的民事申诉案件、刑事申诉案件就是否受理的问题进行简易公开听证的。
(二)依申请启动听证的案件较少
《人民检察院审查案件听证工作规定》(下称《听证工作规定》)规定了当事人可以向人民检察院申请召开听证会,人民检察院应当作出决定,告知申请人。但该规定并未明确应当启动检察听证的案件范围,检察官被赋予了较大的自由裁量权,导致有些依当事人申请应当启动简易公开听证的案件流失。2022年4月28日,最高检印发的《简易公开听证工作规定》,对可以召开简易公开听证的案件范围进行了明确,但是对于当事人申请召开公开听证被驳回后的救济途径仍然缺失。
(三)专业性、功能性的听证员选任较少
听证员的选任应当注重听证员结构的合理性,既要体现群众性、广泛性、代表性,也要考虑专业性、功能性。实践中人民检察院通常会邀请人大代表、政协委员、人民监督员及街道、社区、村(居)民委员会代表等社会型听证员,充分体现听证员的群众性、广泛性、代表性。但是对于专业性、功能性的听证员,通常只邀请律师参与,对于人民调解员、心里咨询师以及特定领域的专家、学者等其他社会人士邀请的非常少。专业性、功能性的听证员选任较少,无法满足听证程序的需要。
(四)听证员邀请制度不完善
目前召开简易公开听证会,通常由案件承办检察官根据案件需要,自行邀请。此种听证员邀请制度的弊端在于听证员与检察官较为熟络,其作出的听证意见难以保持客观中立的立场,难以有效说服案件的当事人。《简易公开听证工作规定》对简易公开听证中听证员邀请的制度进行了相关的规定,但是在实践中因听证员库未完全建立,可供选择的听证员种类不足,承办检察官无法根据案件的需要针对性的邀请听证员,致使所邀请听证员的能力不能满足公开听证的需求,听证员无法发挥应有作用。
(五)听证员的参与度不足
听证程序中虽然设置了听证准备阶段,但在实践中,为了简便程序,提高效率,承办检察官往往在听证准备阶段通过电话向听证员说明案情及听证,有的甚至不提前进行说明。听证员只能通过在听证会上听取承办检察官的介绍和向当事人或相关人员发问来了解案情,在有限的时间里,听证员难以对案件的事实及矛盾焦点进行充分的了解,导致无法对案件发表有效的评议意见,盲目赞同承办检察官的拟处理意见。听证员的参与度过低,容易给当事人和听证员留下听证会走过场的印象,也无法为检察官提供有效的参考意见。
(六)听证重程序轻实体
目前对于听证程序已有较为完备的制度,但是对于听证结论的监督仍存在不足。根据《简易公开听证工作规定》的规定,听证员对案件评议能达成一致意见的,主持人应当及时归纳总结,当场明确告知当事人听证结论。对于不能当场作出结论的案件,会后作出的听证结论会向当事人宣告、送达,但是并不会向听证员宣告、送达。此种情况下,听证员无法了解听证结论,无法了解自己的评议意见是否被接受及不被接受的理由,更无法对听证结论的实体进行监督。
二、完善简易公开听证的几点思考
(一)转变办案理念
在控告申诉案件办理中适用简易公开听证程序,能起到促进司法公开、提升案件质效、协助释法说理、化解矛盾纠纷的作用。通过公开听证程序,将案件的办理过程和结果公开,能有效避免当事人对检察官产生误解。应当加强对检察官的培训,促使其转变办案理念,使检察官认识到适用简易公开听证程序,不仅是对当事人权益的保障,对提升案件质效的帮助,也是对检察官的一种保护,促使检察官主动将简易公开听证程序运用在日常办案中,避免出现为听证而听证的情况。
(二)加大宣传力度,设立复核制度
为改变简易公开听证依申请启动占比少的情况,首先要从源头上予以解决,应当加大对简易公开听证的宣传力度,采用多渠道多形式的宣传方式,宣传简易公开听证程序的适用范围和促进司法公开、加强人民监督、提升司法公信力方面的重要作用,引导当事人主动向检察机关申请召开简易公开听证。其次是设立当事人简易公开听证权利的救济机制,对于当事人申请简易公开听证被驳回的情况进行监督,避免出现“应听证未听证”的情况。可以设立上级检察院复核制度,当事人向下级检察院申请简易公开听证,经审核认为不符合听证条件的,当事人可以向上级检察机关申请复核一次。
(三)建立听证员库
2022年2月4日最高检印发《人民检察院听证员库建设指导意见》,根据该意见的内容,检察机关应当结合本辖区一段时间内的办案数量和案件类型,合理确定听证员类型和专业结构,并进行分类管理。根据简易公开听证程序促进司法公开、提升案件质效、协助释法说理、化解矛盾纠纷的目的,可将听证员分为四种类型,即社会型、专家型、法律型和调解型。社会型即具有较高社会威望,体现听证员的群众性、广泛性、代表性的人员,起到促进司法民主,提高司法公信力的作用。如人大代表、政协委员、人民监督员和街道、社区、村(居)民委员会代表等;专家型即某一领域的专业人士,能够在简易公开听证中为检察机关提供专业的咨询意见,起到查明案件事实,提升案件质效的作用。如医学、经济学、理学、工学等特定领域的专家和学者;法律型即具有专业法律知识的人员,起到对案件涉及的法律适用等问题进行监督,配合检察官对当事人进行释法说理的作用。如律师、法学类的专家、学者等;调解型即具有较强群众工作能力的人员,能够在简易公开听证中起到疏导情绪,化解矛盾的作用。如心理咨询师、人民调解员等。实践中邀请的社会型和法律型听证员较多,听证员库建设过程中应当加强对专家型和调解型听证员的吸收,丰富听证员库中的听证员类型。
(四)完善邀请制度,因案确定听证员
为发挥听证员的作用,首先应当确保听证员的中立立场,规范听证员邀请情况,应当制定完善的听证员邀请制度,由案件承办检察官根据案件需要,向听证员库的管理部门提出邀请听证员的申请,明确所需听证员的数量、类型等要素,由听证员库的管理部门在相应类型的听证员库中随机进行抽选、确定。其次以听证目的为导向,针对性的选择听证员,通过针对性的选择听证员,让一次听证发挥了多重作用。在召开听证会时,应当以听证目的为导向,根据每一种类型的案件的特点,结合案情和听证拟解决的问题,对听证员的专业领域、相关技能和职业种类进行综合考量,有针对性地选择听证员,充分的发挥听证员的作用,确保听证会取得实效。
(五)会前充分沟通,适用诉讼模式
为提高听证员的参与度,一方面应当充分利用听证会召开前的听证准备阶段。承办检察官可以通过召开专题准备会等方式向听证员全面介绍案情和需评议的问题,充分保障听证员的知情权,从而提高听证员在建议公开听证过程中的参与度。听证员在充分了解案情后发表的评议意见,更容易让当事人信服,也更能为检察机关审查案件提供有力参考。另一方面在简易公开听证中适用诉讼模式。采用诉讼式的听证制度,一是能够加强保障听证参与人的知情权、参与权,使当事人的诉求能够得到充分的表达,听证员对案件能够进行充分了解,查明案件事实,为听证会发挥实效提供基础。二是适度诉讼化改造可以将简易公开听证由原本以书面审查为主的封闭性检察权运行模式,转变为检察机关主导,多方共同参与的实质审查模式,有利于查明案情、矛盾焦点,是检察机关能动履职的体现。
(六)制定反馈机制,加强实质监督
根据最高检《听证工作规定》,对于拟不采纳听证员多数意见的,应当向检察长报告并获同意后作出决定。根据该规定,听证员的评议意见对于听证结论并无法律上的约束力,听证员的评议意见只是检察机关依法处理案件的重要参考,但是具体如何参考,采用与不采用的标准并未明确规定,全凭检察官自由裁量。为加强对简易公开听证结论的实质性监督,应当制定听证员反馈机制,检察机关应当将案件最终的听证结论及听证员评议意见的采纳情况或不采纳的理由告知听证员,并收集听证员的反馈意见。这不仅是对听证员工作成果的尊敬,更是对听证案件实质结论的监督。不仅能够促进听证员依法履职,更能促进简易公开听证取得实质效果。
